Lektura wpisów na blogach prawniczych pozwala je podzielić na dwie główne kategorie. Te, w których chodzi o chwalenie się i takie, którym przyświeca chęć podzielenia się oburzeniem. W poniższym wpisie postaram się zintegrować obydwa typy.
Zatem, najpierw do chwalenia się.
Otrzymaliśmy niedawno uzasadnienia dwóch wyroków WSA w Warszawie w sprawach, w których wnosiliśmy w imieniu Klienta skargi na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich („Komisja”). W obu przypadkach sąd uchylił decyzje Komisji i umorzył postępowanie administracyjne.
Klient jest właścicielem (choć zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania nadal nie dostał, bo wiecie, rozumiecie, postępowanie przed Komisją, ale to temat na odrębny wpis), nieruchomości warszawskich, które kupił od spadkobierców byłych właścicieli, a wcześniej skutecznie dochodził w ich imieniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie złożonego wniosku dekretowego.
Postępowanie dekretowe było oczywiste jak rzadko. Wniosek złożony w terminie (w roku 1948) nie został nigdy rozpoznany, a ustanowienia użytkowania wieczystego dochodzili bezpośredni spadkobiercy.
Jedyny problem polegał na tym, że na jakimś etapie z akt nieruchomości zniknęły wszystkie dokumenty sprzed roku 1963, w tym pierwotny wniosek dekretowy. Szczęśliwie dla spadkobierców, w imieniu ich poprzednika, jego adwokat złożył jednym listem kilka wniosków dekretowych dotyczących różnych nieruchomości. Wszystkie one, w tym wniosek dotyczący nieruchomości, o których mowa zostały odnotowane w kancelaryjnym rejestrze wniosków prowadzonym przez wojewodę. Jednocześnie, inne wnioski uwzględnione w rejestrze na pozycjach wcześniejszych i późniejszych, niż wnioski zagubione, w oryginale znajdują się w aktach właściwych nieruchomości. Rozpoznając, sprawę, Prezydent doszedł do jedynej słusznej konkluzji, że wnioski dekretowe zostały złożone, a prezydium RN najzwyczajniej je zgubiło.
Niestety kilka lat później, Urząd Miasta zmienił zdanie i wniósł do SKO o stwierdzenie nieważności własnej decyzji, twierdząc, że nie dowiedziono, iż wniosek został złożony.
Chociaż Komisja nie dopatrzyła się w zaskarżonych decyzjach żadnej z licznych (i miejscami kuriozalnych, o czym przy innej okazji) przesłanek eliminacji decyzji dekretowej, to jednak uznała, że Prezydent ustanawiając użytkowanie wieczyste na podstawie dekretu naruszył art. 7 i 77 k.p.a.[1], bowiem zgromadzony materiał nie dawał wystarczających podstaw do uznania, że wniosek dekretowy został złożony. W związku z tym, uchyliła decyzje dekretowe i przekazała sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W ramach wytycznych co do dalszego postępowania, Komisja nakazała Miastu sprawdzenie, czy wniosek nie znajduje się w aktach innych nieruchomości lub spraw. Abstrahując nawet od pracochłonności tej czynności, oczywiście można z góry przewidzieć jej rezultat. Efektywnie zatem, Komisja zachęcała Urząd Miasta do przyjęcia postawy: „nie mamy pańskiego wniosku i co nam pan zrobi”.
WSA uwzględnił skargi, stwierdzając m.in., że Komisja, zarzucając Prezydentowi rzekomą niekompletność materiału dowodowego, sama przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.[2]).
W uzasadnieniach bliźniaczych wyroków pojawiły się trzy wątki warte odnotowania.
Po pierwsze, WSA – rekapitulując dotychczasowe orzecznictwo – stwierdził, że odnotowanie wpływu wniosku w kancelaryjnym rejestrze wniosków prowadzony przez wojewodę, o ile nie ma dowodów wskazujących, że wniosek nie został złożony, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż doszło do złożenia wniosku w dacie wskazanej w rejestrze. Mówiąc bardziej wprost, sąd stanął na stanowisku, że zgubienie wniosku nie zwalnia Prezydenta z obowiązku rozpoznania go. Niby rzecz oczywista, ale w dobie panoszącej się doktryny „nie mamy pańskiego wniosku…”, taki wyrok jednak cieszy.
Po drugie, WSA stwierdził, że dla potrzeb ustalenia dobrej wiary nabywcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowionego na mocy dekretu, nabywca nie miał obowiązku przewidzenia, że w przyszłości wprowadzona zostanie ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa[3] („Ustawa”) ustanawiającą przesłanki i procedurę umożliwiająca Komisji zakwestionowanie decyzji. Koncepcja Komisji była bowiem taka, że nasz Klient, będąc pełnomocnikiem spadkobierców byłego właściciela, miał obowiązek przewidzieć, że w przyszłości Prezydent lub Komisja mogą odmiennie ocenić dowody złożenia wniosku dekretowego i stwierdzić nieważność lub uchylić decyzję reprywatyzacyjną. To bardzo ważna teza, zwłaszcza jeżeli można zważyć, że decyzja Komisji, zgodnie z Ustawą, co do zasady, odnosi skutek także wobec każdego aktualnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości, a jego jedyna obroną przed utratą tytułu jest powołanie się na dobrą wiarę w momencie nabycia.
Po trzecie, podkreślić trzeba, że WSA nie tylko uchylił decyzje Komisji, ale także umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.[4]. Jeżeli zatem wyrok w tym kształcie się utrzyma (Komisja wniosła skargę do WSA), to Komisja nie dostanie drugiej szansy zajęcia się sprawą i oceny decyzji reprywatyzacyjnej.
Ta część rozstrzygnięcia wymaga dodatkowego komentarza.
Jak podkreśla się w doktrynie, umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd jest dopuszczalne, jeżeli postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)[5]. Rodzi to zatem pytanie, czy oczywisty brak przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wynikających z Ustawy czyni postępowanie przed Komisją bezprzedmiotowym. W moim najgłębszym przekonaniu, tak.
Jakkolwiek bowiem przesłanki uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej podlegają ocenie na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy, to jednak nie można zapominać, że Ustawa przewiduje prowadzenie przez Komisję nie tylko właściwego postępowania rozpoznawczego (administracyjnego), ale także prowadzenie „czynności sprawdzających”, których cele jest (art. 15 Ustawy), „stwierdzenie, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego”[6]. Zatem, zgodnie z Ustawą, Komisja nie może prowadzić postępowania administracyjnego wobec każdej decyzji reprywatyzacyjnej, ale jedynie wobec takich, co do których w ramach „czynności sprawdzających”, niebędących postępowaniem administracyjnym (co notabene, przy niezrozumiałej aprobacie WSA i NSA, odrzucających skargi na przewlekłość „czynności sprawdzających”, pozwala Komisji dowolnie długo utrzymywać wpis z KW dot. prowadzonych czynności, uniemożliwiający de facto sprzedaż lub obciążanie nieruchomości), ustalono, że na pierwszy rzut oka, istnieją podstawy do wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej.
Skoro zaś w analizowanej sprawie Komisja dopatrzyła się tylko jednej takiej przesłanki (expressis verbis stwierdzając w uzasadnieniu, że pozostałe nie wystąpiły), a WSA uznał, że również ta przesłanka nie została spełniona, to postępowanie administracyjne przed Komisją stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a[7].
Omawiane wyroki nie są jedynymi, w których WSA w Warszawie zdecydował się umorzyć postępowanie administracyjne. Takie samo rozstrzygniecie zapadło, m.in.: w sprawach I SA/Wa 1712/18[8], I SA/Wa 1724/18[9] i I SA/Wa 1422/18[10]. W tych ostatnich dwóch judykatach zawarto zresztą bardzo interesującą i niezwykle trafną analizę wprowadzonych Ustawą przesłanek eliminacji z obrotu decyzji dekretowych, które nie istniały w dacie ich wydawania w kontekście zasady lex letro non agit. To rozumowanie sądu jest podobne do rozważań dotyczących dobrej wiary nabywcy nieruchomości zawartych w omawianych wyrokach.
Wypada zatem mieć nadzieję, że rozstrzygnięcie umożliwiające sądowi umorzenie postępowania administracyjnego przez Komisję się utrzyma i wyznaczy nowy standard orzekania sądów. Pozwoli to na uniknięcie w przyszłości swoistego ping-ponga między Komisją a WSA, który miałby miejsce, gdyby Komisja – w miejsce zakwestionowanej przesłanki eliminacji decyzji reprywatyzacyjnej – znajdowała nową (strategia określana popularnie: „nie kijem go, to pałką”).
Tyle chwalenia się. Przechodząc zaś do części oburzeniowej, warto sprawdzić, jak omawiane wyroki wyglądają na tle statystyk rozstrzygnięć WSA dotyczących decyzji wydawanych przez Komisję.
Analiza tychże prowadzi do wniosku smutnego zarówno dla pełnomocników skarżących decyzje Komisji (wygrana powszechna jest bowiem mniejszym sukcesem, niż wygrana rzadka), jak i dla obywateli zatroskanych o praworządność (którym zależy, aby organy administracji, nawet tak dziwny twór jak Komisja, działały na podstawie i w granicach prawa)
O dokonaniach Komisji, możemy dowiedzieć się z dwóch źródeł.
Po pierwsze, Komisja w roku 2019 opublikowała raport o swojej działalności. Dokument ten, liczący ponad 900 stron, świadczy o tym, że Komisja – podobnie, jak w przypadku uzasadnień swoich decyzji – okazała się być autorem płodnym. Niestety, pomimo sensacyjnego entourage’u (szczegółowy opis „afery reprywatyzacyjnej” zawarty w Raporcie), Raport nie oferuje niestety zbyt wartkiej akcji (po raz pierwszy w życiu zaobserwowałem, jak drukarka „zasypia” w trakcie wydruku…).
Po drugie, NSA prowadzi oficjalną bazę orzeczeń sądów administracyjnych, w które można wyszukiwać wyrok np. wg kryterium powołania w nich określonych przepisów[11]. Rezultat wyszukiwania orzeczeń odwołujących się do Ustawy w orzeczeniu WSA jest z pewnością niepełny. Przykładowo nie ma tam – zapewne jeszcze – orzeczeń, o których traktuje niniejszy wpis. Nie ma też gwarancji, że wybór opublikowanych orzeczeń jest reprezentatywny dla orzecznictwa WSA.
Analiza powyższych źródeł daje jednak pewne wrażenie o jakości orzecznictwa Komisji. I to wrażenie raczej przytłaczające.
Mianowicie, z analizy wyników wyszukiwania orzeczeń WSA w Warszawie wynika, że sąd ten wydał dotąd 40 orzeczeń (plus dwa opisywane powyżej, czyli łącznie co najmniej 42) w sprawie środków odwoławczych od orzeczeń Komisji.
Z tego w 1 przypadku stwierdził nieważność decyzji Komisji, uchylił 26 (w tym 1 częściowo), a w 3 (5 – uwzględniając także omawiane) przypadkach uchylił decyzję Komisji i umorzył postępowanie administracyjne. WSA oddalił skargę na decyzje komisji w 8 przypadkach (w tym. w 1 przypadku częściowo). W 2 natomiast odrzucił skargi.
Jeżeli pominąć przypadki odrzucenia, jak orzeczenia niemerytoryczne, w zakresie orzeczeń wyskakujących z wyszukiwarki Komisja przegrała 31 razy w 42 sprawach, co oznacza, że w przypadku 74% orzeczeń Komisji, WSA dopatrzył się naruszeń prawa na tyle istotnych, aby wyeliminować je z obrotu prawnego.
Jeżeli pominąć rozstrzygnięcia o charakterze wpadkowym, dot. grzywien, wznowienia postępowania, czy dostępu do akt, to statystyka odnośnie merytorycznych decyzji Komisji stworzona w oparciu o wyniki wyszukiwania przedstawia się następująco: 19 zbadanych decyzji, w tym – z perspektywy Komisji – 16 przegranych, tj. 84%, 1 remis i 2 wygrane.
Jak wynika z Raportu, do 10 września 2019 r. Komisja wydała 100 decyzji (s. 41 Raportu), na które wniesiono 234 skargi do WSA (s. 234 Raportu)[12]. Nie wiemy niestety, jaka jest średnia liczba stron postępowania przed Komisją (każda strona może złożyć swoją skargę), ale zestawienie powyższych liczb pozwala przypuszczać, że lwia cześć decyzji Komisji jest zaskarżana do WSA.
Oznaczałoby to, że – jeżeli statystykę wynikających z wydanych i opublikowanych wyroków WSA można ekstrapolować na całość dorobku orzeczniczego Komisji – to w 84% przypadków, czyli częściej niż 4 razy na 5 rozstrzygniętych spraw Komisja orzeka z naruszeniem prawa. Dodajmy, że z naruszeniem Ustawy, która jest prawem nie tylko specjalnie „skrojonym” pod działalność Komisji i mówiąc oględnie niespecjalnie zgodnym z Konstytucją, ale też kilkakrotnie poprawianym według jej gustów, celem uniknięcia kompromitujących porażek przed sądami administracyjnymi (czyli – pozostając przy terminologii krawieckiej – Ustawa względem Komisji nie jest już made-to-measure, ale raczej bespoke).
Jeżeli, pomimo tak wydatnej pomocy ze strony ustawodawcy, Komisja statystycznie rzecz biorąc, wydaje orzeczenia zgodne z prawem rzadziej niż 1 raz na 5 wydanych decyzji (czyli de facto jedynie przez przypadek), to jej działalność trzeba określić mianem kompromitacji. Nie tylko na gruncie wymogów praworządności burżuazyjnej narzucanej nam przez wiadome ośrodki na Zachodzie (proszę wybaczyć nutkę sarkazmu), ale nawet w świetle rozwijającej się dynamicznie praworządności nadwiślańskiej, której naczelną zasadą, zdaje się być barejowskie: „nie mamy pańskiego płaszcza…”.
Na koniec cytat (celowo bez podania źródła – kto chce, niech skorzysta z wujka Google i nieźle się zdziwi) ku przestrodze miłośnikom rozmaitych specustaw, których celem jest naprawianie krzywd dawnej legislacji lub praktyki (także całkiem realnych krzywd, jak w przypadku reprywatyzacji): „czym jest pożądanie eunucha, by dziewczynę pozbawić dziewictwa, tym jest przeprowadzanie sprawiedliwości przemocą.”
