W dniu 7 lipca 2023 r. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw („Nowelizacja”). Ustawa ta została podpisana przez Prezydenta RP w dniu 24 lipca 2023 r. i – według stanu na dzień niniejszej publikacji – oczekuje na jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.
Cele i założenia
Nowelizacja wprowadza szereg znaczących, a w niektórych przypadkach wręcz rewolucyjnych zmian w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak można przeczytać w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej ustawy, celami reformy jest uproszczenie, ujednolicenie i przyspieszenie procedur planistycznych, a także dostosowanie przepisów do wymogów Krajowego Planu Odbudowy. Wśród deklarowanych przez autorów reformy celów jest także zmniejszenie roli warunków zabudowy na rzecz planów miejscowych.
Nowelizacja będzie mieć znaczny wpływ na inwestycje OZE. W pierwszej kolejności jednak przyjrzyjmy się jej ogólnym, istotnym rozwiązaniom.
Plan ogólny w miejsce studium
Na mocy Nowelizacji studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowają swoją moc do czasu uchwalenia – nowego rodzaju aktu planowania przestrzennego – planu ogólnego gminy, jednak nie dłużej, niż do dnia 31 grudnia 2025. Po upływie tej daty studia wygasną.
Plan ogólny gminy będzie uchwalany przez radę gminy dla całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych. Plan ogólny będzie miał przy tym rangę prawa miejscowego, a tym samym będzie miał moc powszechnie obowiązującą. Studium, dla porównania, jest aktem prawa wewnętrznego, niewiążącym obywateli.
Istotną jakościowo różnicą pomiędzy tymi aktami planistycznymi jest to, że warunki zabudowy nie muszą być zgodne z postanowienia studium. Plan ogólny zaś będzie stanowił podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego będą musiały być zgodne z planem ogólnym. Tutaj zatem nie ma zmiany, bowiem plan miejscowy również nie może naruszać postanowień studium.
Jednak plany miejscowe nie utracą ważności ani w związku z wejściem w życie Nowelizacji ani uchwaleniem planu ogólnego i będą mogły być zmieniane. Jednak po wygaśnięciu studium – bez względu na przyczynę – zmiana planu miejscowego będzie mogła nastąpić jedynie na podstawie planu ogólnego.
Przy czym w zakresie zmiany planu miejscowego Nowelizacja wprowadza pewne wyjątki, w tym możliwe będzie dokonanie zmiany planu miejscowego także po dniu 31 grudnia 2025 r. w razie ogłoszenia o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego lub jego zmiany przed dniem utraty mocy studium.
Zatem brak przyjęcia planu ogólnego do 31 grudnia 2025 r. będzie, po tej dacie, uniemożliwiał wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przyjęcie lub przyjęcie zmianę planu miejscowego, z zastrzeżeniem wyjątków wprowadzonych przez przepisy przejściowe.
Plan ogólny – co będzie zawierać?
Plan ogólny ma określać:
– strefy planistyczne, których Nowelizacja wprowadza trzynaście, oraz
– gminne standardy urbanistyczne. Te zaś mają obejmować gminny katalog stref planistycznych, obejmujący profil funkcjonalny stref planistycznych oraz niektóre parametry zabudowy. Fakultatywnie standardy urbanistyczne mogą określać gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej.
W planie ogólnym będzie możliwym określenie także obszaru uzupełnienia zabudowy oraz obszaru zabudowy śródmiejskiej.
Warto zwrócić uwagę, że wydanie warunków zabudowy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu przez budowę nowego obiektu budowlanego, będzie możliwie zasadniczo jedynie, gdy teren będzie położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.
Nadzieje i ryzyka związane z planami ogólnymi
Do pozytywnych aspektów wprowadzanych rozwiązań można zaliczyć większą – przynajmniej w założeniach – czytelność oraz jednolitość planów ogólnych w stosunku do studiów.
Postanowienia planu ogólnego mogą natomiast skutkować brakiem możliwości wydania warunków zabudowy w określonych sytuacjach. Przykładowo, jeśli teren inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego miałby zostać zlokalizowany na terenie nieoznaczonym w planie ogólnym jako obszar uzupełnienia zabudowy nie będzie możliwym wydanie warunków zabudowy. Ponadto, dodatkowe ograniczenia mogą wynikać z profilu stref planistycznych lub standardów urbanistycznych, ujętych w planie ogólnym. Przy braku planu miejscowego, spowoduje to uniemożliwienie lub ograniczenie prowadzenia określonych inwestycji na danym terenie. Z drugiej strony, jednolite warunki dla danego obszaru wiążące przy wydawaniu warunków zabudowy, mogą wpłynąć na ograniczenie chaosu urbanistycznego.
Należy także zwrócić uwagę, że przyjęcie aktów planistycznych rangi studium czy planu miejscowego nie jest dla gmin zadaniem łatwym oraz wymaga znacznego czasu. Tym samym istnieje wysokie ryzyko, że wiele gmin nie zdąży wprowadzić planów ogólnych przed 31 grudnia 2025 r.
Warto nadmienić, że środki finansowe na ten cel miały pochodzić z Krajowego Planu Odbudowy. Jednak ze względu na zamrożenie tych środków, wykonanie planów ogólnych ma być prefinansowane przez Polski Fundusz Rozwoju. Zwraca się jednak uwagę, że środki przeznaczone w ramach tego funduszu mogą być niewystarczające, co spowodowałoby konieczność finansowania części kosztów przez gminy.
Gminy mogą także borykać się z brakami kadrowymi – sporządzenie planu ogólnego będzie wymagało zatrudnienie ekspertów urbanistycznych, a ilość tych jest ograniczona.
Bark wprowadzenia planów ogólnych zahamuje zaś nowe inwestycje. Oczywiście poza obszarami, dla których plan miejscowy został już lub zostanie – w zgodzie z przepisami przejściowymi Nowelizacji – przyjęty.
Warunki zabudowy po nowemu
Nowelizacja istotnie wpływa na warunki zabudowy. Jak już zostało zasygnalizowane, decyzja o warunkach zabudowy będzie mogła zostać wydana jedynie w oparciu i zgodzie z planem ogólnym.
Warunki zabudowy będę musiały określać także dodatkowe dwa obligatoryjne – obok pięciu dotychczasowych – parametry tj. powierzchnię biologicznie czynną oraz liczbę miejsc parkingowych.
Odnotowania wymaga także, że warunki zabudowy będą wygasać po upływie 5 lat od daty ich uprawomocnienia. Przy czym nie dotyczy to warunków zabudowy, które stały się prawomocne przed dniem 1 stycznia 2026 r. Dotychczas warunki zabudowy były wydawane bezterminowo.
Zintegrowany plan inwestycyjny
Nowelizacja wprowadza także szczególną formę planu miejscowego – zintegrowany plan inwestycyjny („ZPI”).
ZPI będzie uchwalane przez radę gminy na wniosek inwestora złożony za pośrednictwem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. ZPI ma obejmować obszar inwestycji głównej (np. instalacji OZE czy zabudowy mieszkaniowej) oraz inwestycji uzupełniającej (np. drogi publicznej, terenu zieleni publicznej czy obiektów użyteczności publicznej). Wejście w życie ZPI będzie powodować utratę mocy obowiązującej planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego ZPI.
Założeniem ZPI jest zastąpienie uchwał o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wydawanych na podstawie tzw. specustawy mieszkaniowej. Przy czym w stosunku do tych uchwał, ZPI nie będzie ograniczone jedynie do inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących.
Sporządzenie ZPI będzie uzależnione od zawarcia z inwestorem umowy urbanistycznej. Umowa ta będzie zobowiązywać inwestora do realizacji inwestycji uzupełniającej, pokrycia całości lub części jej kosztów czy też pokrycia całości lub części kosztów uchwalenia ZPI.
Ocena wprowadzenia ZPI jest niejednoznaczna. Z jednej strony każde narzędzie, które może ułatwić i przyspieszyć uchwalanie lub zmiany w zakresie miejscowych planów, należy ocenić pozytywnie. Z drugiej jednak strony szczegółowe rozwiązania ZPI pozostawiają wiele do życzenia.
W szczególności należy liczyć się z ryzykiem wykorzystywania przez gminy tego narządzenia do przerzucenia na inwestorów finansowania lub realizacji inwestycji własnych gminy. Takie nadużycia mogą z kolei prowadzić do wykluczenia mniejszych inwestorów z możliwości skorzystania z mechanizmu ZPI, dla których narzucone koszty mogą stanowić barierę opłacalności inwestycji.
Nie można także wykluczyć ryzyka celowego sporządzania planów ogólnych w sposób wymuszających korzystanie przez inwestorów z ZPI, tak aby narzucić inwestorom wykonywania określonych inwestycji.
Oczywiście praktyka pokaże czy ryzyka te się zmaterializują – a jeśli tak – to z jaką częstotliwością.
Instalacje OZE – deklaracje a rzeczywistość
Nowelizacja wprowadza także znaczne zmiany w zakresie lokalizowania instalacji OZE. Zmiany w tym zakresie miały rzekomo wpłynąć na ułatwienie prowadzenia tego rodzaju inwestycji. Nie wydaje się jednak, aby te zadeklarowane założenie udało się osiągnąć.
Zgodnie bowiem przyjętą ustawą zmiana zagospodarowania terenu może nastąpić jedynie na podstawie planu miejscowego, jeśli dotyczy m. in. tzw. Dużych Instalacji OZE tj. niezamontowanych na budynku instalacji OZE lokalizowanych:
- na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych;
- na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej, niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej;
- na gruntach innych, niż wskazane powyżej, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej, niż 1000 kW.
Dotychczas instalacje OZE mogły być lokalizowane na podstawie planów miejscowych, na obszarach dopuszczających tego rodzaju zabudowę lub na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
W tym drugim przypadku, inwestycje musiały spełnić jedynie ogólne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Warto zaznaczyć, że od dnia 29 sierpnia 2019 r. wydanie warunków zabudowy dla instalacji OZE nie wymagało spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.
Co prawda wykształciła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą warunki zabudowy mogą być wydane jedynie przy spełnieniu także tych przesłanek dla:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy nie większej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
jeśli w studium nie zostało ustalone ich rozmieszczenie.
Jednak w latach 2022-2023 co raz częściej pojawiały się orzeczenia sądów administracyjnych o przeciwnym stanowisku, zgodnie z którym w takim przypadku instalacje OZE nie musiały spełniać wskazanych przesłanek.
Nawet, gdyby jednak przychylić się do pierwszego z wyżej wskazanych poglądów (niesłusznego zresztą i całkowicie przeciwnego literalnemu brzmieniu przepisów) to w dalszym ciągu nie eliminowało to możliwości lokalizowania instalacji OZE na podstawie warunków zabudowy w związku z jakimikolwiek postanowienia studium.
Nowelizacja zaś uniemożliwia lokalizowanie Dużych instalacji OZE na innej podstawie, niż miejscowy plan.
Należy zwrócić uwagę, iż znaczna część gruntów rolnych w Polsce stanowi grunty klas IV. Na tych gruntach zaś warunki zabudowy będą mogły zostać wydane jedynie dla małych instalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej większej, niż 150 kW lub wykorzystywanych na potrzeby własne.
Dla gruntów słabszych klas limit ten wynosi co prawda 1000 kW. Jednak z jednej strony takich gruntów jest mniej, niż gruntów klasy IV. Z drugiej zaś strony instalacje fotowoltaiczne o mocy 1 MW również nie należą do największych.
Należy nadmienić, że w przypadku zmiany miejscowych planów do czasu utraty mocy przez studium, brak będzie wymogu stwierdzenia zgodności ustaleń planu ze studium w zakresie lokalizacji urządzeń OZE oraz ich stref ochronnych.
Do czasu zaś utraty mocy studium, dalej będzie możliwe lokalizowanie Dużych instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
ZPI a instalacje OZE
Narzędziem, które będą mogli wykorzystać inwestorzy w razie braku planu miejscowego lub gdy plan miejscowy wymagałby zmiany, będzie ZPI.
Co istotne, jeśli ZPI dotyczył będzie wyłącznie lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii innych niż elektrownie wiatrowe oraz nie będzie dotyczył warunków szczegółowo określonych w art. 27b ust. 2 Ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym Nowelizacją w (tj. warunków możliwości zastosowania uproszczonej procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowych planów) procedura przyjęcia ZPI będzie uproszczona.
Jednak biorąc pod uwagę opisane już niedoskonałości ZPI, istnieje duże ryzyko, że możliwość ta będzie mogła być wykorzystywana głównie przez dużych inwestorów.
Grunty rolne i leśne bez wymogu zgody na zmianę przeznaczenia
Pozytywnie należy natomiast ocenić zmianę wprowadzoną do Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą nie będzie już wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uproszczony tryb dla instalacje OZE
Ułatwieniem odnoszącym się do instalacji OZE będzie możliwość uchwalania zmiany planów miejscowych w trybie uproszczonym. Tryb ten będzie możliwy, jeśli uchwalenie albo zmiana planu miejscowego dotyczy będzie wyłączenie lokalizacji instalacji OZE innych, niż elektrownie wiatrowe.
Tryb uproszczony pozwala na pominięcie niektórych obowiązków oraz skrócenie terminów niektórych z czynności. Zastosowanie trybu uproszczonego ma w założeniu znacznie skrócić czas przyjęcia lub zmiany planu miejscowego. W założeniu, czas ten miałby być podobny do wydania warunków zabudowy.
Jeśli w istocie średni czas przyjęcia lub zmiany miejscowych planów w trybie uproszczonym dla instalacji OZE były porównywalny do wydania warunków zabudowy to niewątpliwie będzie to znacząco pozytywny aspekt reformy.
W takim wypadku miejscowe plany teoretycznie mogłyby zastąpić warunki zabudowy zgodnie z celami Nowelizacji. Niemniej, mając na uwadze czynności niezbędne do wykonania do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu nawet w trybie uproszczonym, takie założenie wydaje się dość śmiałe i z pewnym prawdopodobieństwem można zakładać, że czas ten będzie jednak – możliwie, że znacznie – dłuższy.
Nowelizacja wprowadza przy tym kilka przypadków, gdy postępowanie uproszczone nie będzie mogło być zastosowane. Niektóre z tych przypadków mogą potencjalnie mieć zastosowanie przy inwestycjach fotowoltaicznych, w związku z czym – jeśli inwestycja wymagałaby uchwalenia lub zmiany miejscowego planu – inwestorzy powinni każdorazowo zweryfikować czy możliwym będzie zastosowanie trybu uproszczonego. Przykładowo, tryb uproszczony nie będzie miał zastosowania, jeśli plan miejscowy lub jego zmiana dotyczyłaby m. in. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, obszarów szczególnego zagrożenia powodzią czy gruntów zmeliorowanych.
Podsumowanie
Część z wprowadzanych rozwiązań, a w niektórych przypadkach intencje, które stały za mniej fortunnymi regulacjami, należy ocenić pozytywnie. Niemniej, w wielu przypadkach szczegóły wprowadzanych regulacji mogą rodzić istotne ryzyka, co rzutuje na ocenę Nowelizacji.
Można przewidywać, że Nowelizacja negatywnie wpłynie na lokalizowanie i rozwój instalacji fotowoltaicznych. Nie można oprzeć się wrażeniu, że pomimo zdecydowanie odmiennych intencji sygnalizowanych przez autorów Nowelizacji, założeniem wobec inwestycji OZE było jednak ich ograniczenie.
Adwokat
