Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 305, str. 17 z późn. zm.). – dalej: „dyrektywa”, „dyrektywa 2019/1937” lub „dyrektywa o sygnalistach” powinna była zostać wdrożona do polskiego porządku prawnego do dnia 17 grudnia 2021r.
Zgodnie z prawem UE dyrektywy co do zasady nie podlegają zasadzie bezpośredniego stosowania aktów prawa wtórnego – wymagają one właśnie implementacji. Przewiduje się jednak, że w wyjątkowych przypadkach – czyli po spełnieniu czterech przesłanek – można stosować dyrektywę bezpośrednio. Jeśli uznamy, że w tym przypadku zachodzą te przesłanki, a obywatel dozna szkody w wyniku braku implementacji, to obywatelowi będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze.
Wspomniane cztery przesłanki to:
- brak implementacji dyrektywy (w całości albo w części) albo jej niewłaściwe implementowanie
- upłynięcie terminu na implementację;
- przepis dyrektywy jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy oraz
- przepis dyrektywy przyznaje uprawnienia jednostkom, których zakres można ustalić na podstawie przepisów dyrektywy.
Po upływie niemal 3 lat od wymaganej implementacji Dyrektywy luka została wypełniona. Prezydent 19 czerwca 2024r. podpisał ustawę o sygnalistach uchwaloną 23 maja 2024r., uwzględniającą poprawki Senatu, które skutkują m.in. wykreśleniem prawa pracy z katalogu potencjalnych zgłoszeń (zob. tutaj).
Zakres podmiotowy regulacji
Artykuł 4 Dyrektywy stanowi, iż stosuje się ją do osób dokonujących zgłoszenia, pracujących w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszeń w kontekście związanym z pracą, w tym co najmniej do:
- osób posiadających status pracownika w rozumieniu art. 45 ust. 1 TFUE, w tym urzędników służby cywilnej;
- osób posiadających status osób prowadzących działalność na własny rachunek w rozumieniu art. 49 TFUE;
- akcjonariuszy lub wspólników oraz osób będących członkami organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, w tym członków niewykonawczych, a także wolontariuszy i stażystów, bez względu na to czy otrzymują oni wynagrodzenie;
- osób pracujących pod nadzorem i kierownictwem wykonawców, podwykonawców i dostawców.
Określenie „w tym co najmniej do” podkreśla charakter dyrektywy, która określa minimum legislacyjne dla krajowych ustawodawstw. Z punktu widzenia polskiego rynku pracy kluczowe jest odkodowanie pojęcia „osoby posiadającej status pracownika”. Należy przyjąć, iż chodzi tu o europejską autonomiczną koncepcję pracownika. TSUE w wyroku z 17 listopada 2016 r. utrwalił funkcjonującą już w Unii, niezależną od stosowanych przez poszczególne państwa, definicję pracownika[1]. Zatem na gruncie prawa unijnego pojęcie „pracownika” obejmuje każdą osobę, która świadczy pracę – to znaczy wykonuje przez pewien okres na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem świadczenia, w zamian za które otrzymuje wynagrodzenie – i która jest chroniona z tego tytułu w danym państwie członkowskim, i to bez względu na kwalifikację prawną jej stosunku pracy w prawie krajowym, charakter więzi prawnej, która łączy te dwie osoby, i formę tego stosunku. Poczynienie tej uwagi jest konieczne, zważywszy na coraz powszechniejsze stosowanie umów cywilnoprawnych w stosunkach zatrudnienia.
Dalej należy wskazać na powiązanie zakresu podmiotowego z aspektem temporalnym. A mianowicie, ochrona przewidziana dyrektywą rozciąga się na osoby w trakcie procesu rekrutacji, osoby pozostające w stosunku zatrudnienia, jak i osób dokonujących zgłoszenia na temat naruszeń, jakie uzyskały w ramach stosunku pracy, który już ustał.
Ponadto, ochronę rozciągnięto na trzy inne grupy, z tymże pod warunkiem zaistnienia wskazanych w przepisie okoliczności („charakter względny” ochrony[2]). Mowa o:
- osobach pomagających w dokonaniu zgłoszenia,
- osobach trzecich powiązanych z osobami dokonującymi zgłoszenia, które mogą doświadczyć działań odwetowych w kontekście związanym z pracą, takich jak współpracownicy lub krewni osób dokonujących zgłoszenia; oraz
- podmiotach prawnych, które stanowią własność osoby dokonującej zgłoszenia, dla których taka osoba pracuje lub które są w inny sposób z nią powiązane w kontekście związanym z pracą.
Podsumowując, niniejsza dyrektywa nakłada obowiązek objęcia ochroną przede wszystkim następujących grup:
- pracownicy,
- osoby pozostające w niestandardowych stosunkach pracy (w tym osoby zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu pracy, osoby zatrudnione na czas określony, osoby pozostające w stosunku pracy z agencją pracy tymczasowej),
- urzędnicy służby cywilnej, pracownicy państwowe, inne osoby pracujące w sektorze publicznym,
- akcjonariusze, wspólnicy i osoby wchodzące w skład organów zarządzających,
- kandydaci, byli pracownicy,
- usługodawcy prowadzący działalność na własny rachunek (freelancerzy, wykonawcy, podwykonawcy, dostawcy),
- wolontariusze i stażyści.
Przy czym wyliczenie to nie stanowi katalogu zamkniętego. Kluczowe dla przyznania ochrony jest rozstrzygnięcie, czy dana osoba przez określony czas wykonywała na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem określone świadczenia w zamian za wynagrodzenie.
Zakres podmiotowy w ustawie o sygnalistach doprecyzowuje w.w grupy poprzez uwzględnienie także praktykantów, prokurentów, żołnierzy i funkcjonariuszy służb, pracowników tymczasowych.
Zakres przedmiotowy
Minimalny zakres ochrony osób zgłaszających w przypadku naruszenia praw Unii dotyczy następujących dziedzin:
- korupcji,
- zamówienia publiczne,
- usług, produktów i rynków finansowych,
- przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu,
- bezpieczeństwa produktów i ich zgodność z wymogami;
- bezpieczeństwa transportu;
- ochrony środowiska;
- ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowe;
- bezpieczeństwa żywności i pasz,
- zdrowia i dobrostanu zwierząt;
- zdrowia publicznego;
- ochrona konsumentów;
- ochrona prywatności i danych osobowych,
- bezpieczeństwa sieci i systemów informacyjnych,
- interesów finansowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii,
- rynku wewnętrznego Unii
- konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela.
A to nie koniec nadchodzących zmian. Analizę przepisów o ochronie sygnalistów będziemy kontynuować w kolejnych artykułach. Zapraszamy do śledzenia naszego bloga.
Autor:
adwokat, partner
[1] Joanna Unterschütz, Europejska autonomiczna koncepcja pracownika, MoPr 2020, Nr 4, str. 36
[2] B. Baran, 2. Zakres podmiotowy [w:] Ochrona sygnalistów. Regulacje dotyczące osób zgłaszających nieprawidłowości, red. B. Baran, M. Ożóg, Warszawa 2021.
