Cześć 1, czyli w tę albo we w tę, proszę
„Hard cases make bad law” stwierdził sędzia Oliver Wendell Holmes, Jr. w wyroku amerykańskiego Sądu Najwyższego w sprawie Northern Securities Co. v. United States (1904). Samo powiedzenie znane było już jednak wcześniej (więcej na ten temat: https://en.wikipedia.org/wiki/Hard_cases_make_bad_law).
Wyraża ono przekonanie, że orzecznictwo nie powinno tworzyć ogólnych reguł dot. wykładni prawa (w warunkach amerykańskich: po prostu tworzyć prawa) w oparciu o sprawy nietypowe i rzadkie. Właściwe rozstrzygniecie w takiej sprawie, po jego nieprzemyślanym uogólnieniu często okazuje się nie przystawać do spraw typowych, a próby zastosowania go do nich, jako reguły ogólnej, przynoszą opłakane skutki.
Choć pokusa nadmiernego generalizowania tez własnych orzeczeń dotyczy głównie SN, to również i Trybunał Konstytucyjny nie jest od niej wolny. W jego przypadku wybór pomiędzy „tworzeniem” dobrego ogólnego prawa a sprawiedliwym rozstrzygnięciem na gruncie konkretnej, nietypowej sprawy, bywa jeszcze trudniejszy. Trybunał bowiem z natury swojej, wydaje wyłącznie rozstrzygnięcia ogólne dot. obowiązywania określonych przepisów prawa. Słuszne rozstrzygnięcie przez TK sprawy nietypowej może się zatem odbijać czkawką w setkach spraw typowych.
Nie będzie dalekim od prawdy stwierdzenie, że w sprawie P 46/13 tak właśnie się stało
Trybunał zajmował się w niej skargą konstytucyjną osoby znajdującej się w niezwykłym położeniu prawnym. Osobie tej w roku 1948 przywrócone bowiem (decyzją administracyjną) termin na wniesienie wniosku o zwrot nieruchomości warszawskiej (ściślej o ustanowienie na objętej jej nieruchomości dzierżawy wieczystej – obecnie prawa użytkowania wieczystego, w oparciu o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). Pomimo przywrócenie terminu, jej wniosek o zwrot nie został jednak rozpoznany przez kolejne ponad 50 lat. Gdyby zaś spadkobiercy byłego właściciela zaczęli domagać się ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego miasto uzyskało decyzję o stwierdzenie nieważności decyzji o przywróceniu terminu, argumentując – zgodnie z obecnym orzecznictwem – że termin z dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego, a takiego terminu – w odróżnieniu od terminu procesowego – nie można przywrócić. Decyzją o przywróceniu zatem rażąca naruszała prawo, wskutek czego jest nieważną. Przywrócenie terminu zostało więc unieważnione, a wniosek o zwrot, jako spóźniony, został załatwiony odmownie.
Obywatel jednak nie odpuścił i wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę na przepis art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., argumentując, że sprzeczne z Konstytucją jest, aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji o przywróceniu terminu, którą 50 lat wcześniej uzyskał jego antenat.
Dnia 12 maja 2016 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok P 46/13, którym stwierdził, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazujący stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w zakresie, „w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.” W uzasadnieniu wyroku TK wyjaśnił, że jeżeli wskutek wydania decyzji strona nabyła prawo (np. własność) albo jego ekspektatywę, tj. prawnie chronione oczekiwanie, że określone prawo zostanie na jej rzecz ustanowione (np. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego), to niezgodny z konstytucją jest stan, w którym możliwe byłoby unieważnienie takiej decyzji i tym samym odebranie stronie nabytego prawa (ekspektatywy) po upływie dowolnego czasu (np. po 50 latach). Trybunał nie wskazał, po jakim okresie, w myśl Konstytucji, unieważnienie takiej decyzji nie powinno być możliwe, podkreślając, że parlament ma swobodę w okresie określania takiego terminu.
Przed omówieniem skutków wyroku wyjaśnić należy, że art. 156 § 1 k.p.a. przewiduje obecnie dwie grupy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Część z nich (nazwijmy je „bezterminowymi”), czyli: wydanie decyzji z rażących naruszeniem prawa (pkt 2), niewykonalność decyzji (pkt 5) oraz okoliczność, że wykonanie decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą (pkt 6) może stanowić podstawę unieważnienia decyzji bezterminowo, czyli niezależnie od tego, jak wiele czasu upłynęło od jej wydania (o ile nie decyzja nie wywołała tzw. nieodwracalnych skutków prawnych, o których przy innej okazji).
Pozostałe natomiast przesłanki unieważnienia decyzji („terminowe”), tj. wydanie decyzji przez niewłaściwy organ (pkt 1), wydanie kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej (pkt 3), skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną (pkt 4) oraz zawarcie w decyzji wady skutkującej jej nieważność z mocy praw (pkt 7) pozwalają na stwierdzenie nieważności wyłącznie w terminie 10 lat od daty wydania decyzji dotkniętej wadą.
Omawiany wyrok TK jest przy tym tzw. wyrokiem zakresowym, tj. takim, który nie uchyla niekonstytucyjnego przepisu, ale wskazuje, że jakiś sposób rozumienia go jest zgodny lub niezgodny z Konstytucją. Czasem w wyrokach zakresowych Trybunał wskazuje na brak przepisu (tzw. lukę prawną), który to przepis niezbędny, aby dany przepis był zgodny z Konstytucją (wtenczas nazywają się one „wyrokami zakresowymi o zaniechaniu prawodawczym”). Sytuacja taka ma miejsce w przypadku wyroku P 46/13.
Formalnie bowiem, po wyroku TK, art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. obowiązuje nadal w niezmienionym brzmieniu, czyli takim, który pozwala na bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku, gdy na podstawie takiej decyzji strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Z drugiej strony, stwierdzenie nieważności decyzji w takim przypadku – w myśl wyrok TK – stanowiłoby naruszenie Konstytucji.
Klucz do rozwiązania tej sytuacji leży w rękach parlamentu. Powinien on bowiem – na co zwrócił uwagę – TK uchwalić nowelizację k.p.a., która zlikwiduję lukę powstałą po wyroku, tj. wprowadzi mechanizm, który uniemożliwi bezterminowe stwierdzanie nieważności decyzji, na mocy których strona nabyła prawo. Najprostsze byłoby oczywiście wprowadzenie terminu, po upływie którego stwierdzenie nieważności stawałoby się niemożliwe. Narzucającym się wręcz rozwiązaniem byłoby rozciągnięcie 10-letniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. także na przypadki wydania decyzji, o której tu mówimy, czyli częściowo przerzucenia przesłanki z pkt 2) art. 156 § 1 k.p.a. do grupy przesłanek terminowych.
Inicjatywę taką podjęła Komisja Ustawodawcza Senatu (zajmująca się m.in. wykonywaniem wyroków TK w zakresie przejawiania inicjatyw legislacyjnych wynikających z tychże) i 29 kwietnia 2016 r. (druk nr 154) skierowała do Marszałka Senatu bardzo prosty i (choć tym razem!) krótki projekt nowelizacji k.p.a., przenoszący przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prze nią prawa, w odniesieniu do decyzji przyznających stronie prawo lub ekspektatywę (lecz nie do innych) do grupy przesłanek ograniczonych 10-letnim terminem stwierdzenia nieważności.
I tu pojawiły się schody
Okazało się bowiem, że sytuacje, w których nowy przepis znajdowałby zastosowanie stanowią liczną i bardzo niejednorodną grupę przypadków.
Możliwe jest bowiem, że wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności prawo nabędzie obywatel, np. jako spadkobiercy byłego właściciela zostanie mu przyznane (ustanowione) prawo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej (dekretowej). Częściej jednak podmiotem nabywającym prawo będzie publiczna osoba prawna, taka jak gmina lub Skarb Państwa, np. gdy decyzja dotknięta nieważnością będzie decyzją wywłaszczeniową lub tzw. decyzją komunalizacyjną (czyli taka, na mocy której nowo powstałe gminy nabywały nieruchomości od Skarbu Państwa). Decyzji komunalizacyjnych zostały zaś w Polsce wydane dziesiątki, jeżeli nie setki tysięcy, bowiem zasadniczo zostały one wydane dla wszystkich działek, które w roku 1990 uzyskały gminy.
Nic zatem dziwnego, że do Senatu wpłynęło prawie 40 (sic!) opinii różnych instytucji od Sądu Najwyższego, przez Polskie Towarzystwo Ziemiańskie, po samorządy i SKO z kilku miast (opinie można przeczytać tutaj: http://www.senat.gov.pl/prace/senat/inicjatywy-ustawodawcze/inicjatywa,18.html)
Na kwestię nowelizacji art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. nałożyła się ostatnia debata nad reprywatyzacja (czy może raczej jej wynaturzeniami).
Realnym i skomplikowanym problemom pojawiającym się w związku z nowelizacją poświęcić wypada odrębny wpis.
Na razie trzeba tylko zauważyć, że komisje senackie zajmujące się sprawą wystraszyły się wagi zagadnienia i po (bardzo merytorycznej, jak na nasze warunki) debacie 19 października br., wycofały własną inicjatywę ustawodawczą (debaty można posłuchać tutaj: http://av8.senat.pl/9KU106KPCPP851 – omawianą kwestią komisje zajmują się od godz. 8:38).
Skutek jest taki, że na szybką nowelizację art. 156 § 1 pkt 2) k.p.c. nie ma co liczyć. A rzeczony przepis obowiązuje nadal i trzeba go jakoś stosować. Tu organy administracji – a za nimi sądy administracyjne – mają twardy orzech do zgryzienia. Z jednej strony, po wejściu w życie wyroku TK, art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. nie powinien być interpretowany w sposób zezwalający na bezterminowo unieważnianie decyzji, w oparciu o której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Naruszałoby to bowiem Konstytucję i było sprzeczne z wyrokiem TK.
Z drugiej jednak strony, w jaki sposób organ ma ustalić, po upływie, jakiego czasu, orzeczenie takie przestaje być możliwe. Brak jest bowiem przepisu, który taki okres by ustanawiał. Organy administracji muszą zaś działać na podstawie i w granicach prawa i nie mogą same z siebie przyjąć „rozsądnego” okresu.
W rozwiązaniu tej kwestii nie pomógł im niestety TK, który w uzasadnieniu swojego wyroku nie tylko nie wskazał, jaki konkretny termin na unieważnienie decyzji byłby zgodny z Konstytucją, ale jeszcze stwierdził, że ustawodawca ma swobodę w kwestii ustalenia go.
Przy tym TK jedynie pobocznie zajął się problemem, co mają robić organy administracji do czasu usunięcia przez parlament luki legislacyjnej poprzez znowelizowanie art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a., wskazując jednie na „konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.”
Jedynym możliwym rozwiązaniem wydaje się w tej sytuacji być analogiczne terminu 10-letniego, który art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje dla przesłanek nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu, innych niż analizowany pkt 2) (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).
Kwestia ta – jak na stosunkowo nowy problem – doczekała się bardzo bogatego orzecznictwa, którego nie sposób jednak określić mianem spójnego. Sądy opowiedziały się bowiem zarówno za akceptacją analogicznego zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. do analizowanej sytuacji (tak np. wyrok NSA II OSK 1603/14, I OSK 1801/15 oraz I OSK 2631/15, wyroki WSA w Warszawie: VII SA/Wa 1013/16, IV SA/Wa 753/15, wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 345/15, wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 338/16), jak i stanowczo przeciwko takiemu rozwiązaniu (wyroki NSA: II OSK 651/14 i I OSK 1307/14, wyroki WSA w Warszawie: I SA/Wa 327/16, I SA/Wa 739/16, IV SA/Wa 865/16, I OSK 1916/15, IV SA/Wa 2294/15, I SA/Wa 1079/15, II SA/Wa 1771/15, wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 239/16), wskazując, że wyrok TK adresowany jest wyłącznie do ustawodawcy, lecz nie do sądów, czy organów administracji.
Na tym ostatnim stanowisku zaważyła na tym niechęć sądownictwa do działania quasi-prawotwórczego, jakim byłoby „przerzucenie” analizowanej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z grupy przesłanek bezterminowych do grupy przesłanek terminowych.
Wydaje się, że sprawę może rozstrzygnąć jedynie ustawa lub uchwałą powiększonego składu NSA. Wypada mieć przy tym nadzieję, że ostatecznie NSA opowie się za wykładnia analogiczną. Z dwojga złego bowiem dla wymiaru sprawiedliwości lepiej być oskarżonym o wkraczanie na podwórko legislacyjne, niż o naruszanie Konstytucji.
Tak, czy owak, konieczne jest jasne rozstrzygniecie tej kwestii. W tę stronę albo we w tę, proszę!
Artykuł Co zrobić z wyrokiem TK P 46/13? pochodzi z serwisu Blog Kancelarii GKR Legal.
